中國人民大學教育學院教授、院長，評價研究中心主任

周光禮

摘要：高校分類是推進高等教育治理現代化的前提與基礎。改革開放以來，中國高校分類政策經歷了三個發展階段：計劃經濟時代的縱向分層、市場經濟時代的同質化、新時代的橫向分化與多樣性。中國高校分類的同質化傾向植根于管理主義范式。管理主義范式將高等教育系統視為可規劃、可管理的簡單系統。建立在這種范式基礎上的高校分類存在行政主導、規范性過強、維度單一等特點。為了實現“以分類促特色”的目標，中國高校分類邏輯需要進行戰略性轉換，由管理主義范式向多元共治范式轉變。一是推進用戶導向的分類，二是倡導描述性分類，三是實施多元多維分類。

高校分類是推進高等教育治理現代化、建設高質量高等教育體系的前提與基礎。中國當前高校分類呈現出兩種張力：整合與分化。一方面，政府強調分類管理和分類評價，試圖建立全國統一的高校分類體系以實現高等教育有序發展、協調發展；另一方面，社會和高校主張自主定位和分類發展，希望建立多元化的高校分類體系以實現學校自主選擇、特色發展。在高等教育普及化的背景下，分化的張力呈現出強旺的生命力，各種版本的高校分類體系紛至沓來，令人眼花繚亂。然而，名目繁多的高校分類體系讓人無所適從，造成高等教育體系的雜亂無序。在這種背景下，厘清高校分類的底層邏輯，將不同的高校分類體系置于同一邏輯框架下，成為一個十分現實且緊迫的問題。本文旨在對改革開放以來中國高校分類體系的歷史演變進行系統梳理，為新時代中國高校分類體系建構提供理論邏輯和歷史邏輯。

一、治理視野中的高校分類

治理的核心是在特定領域內行使決策權。高等教育治理強調所有利益相關者通過參與決策建立內在一致性或取得共識，以便實施某項行動。高等教育治理具有層次性，一般包括三個層面，即高等教育系統層面的治理（宏觀）、大學組織層面的治理（中觀）及學科層面的治理（微觀）。如果說學科層面的治理主要是處理學術與行政之間的關系，大學組織層面的治理主要是處理大學內外利益相關者之間的關系，那么高等教育系統層面的治理主要是處理政府與大學之間的關系。

高校分類是系統層面高等教育治理的中心工作?？v觀世界各國高等教育體系，高校分類有兩種基本模式，一種是政府主導模式，以法國為代表；另一種是市場導向模式，以美國為代表。前者強調政府決定高校定位進而影響高校地位，即政府指定一些高?！皟炗凇逼渌咝?，賦予這類高校特殊地位和特權以實現國家戰略。在這種模式下，高校分類堅持國家需要原則，強調政府指定高校類型和地位，以縱向分層為特征。法國政府將高校分為三個不同的部分：一是精英性大學，主要包括工程師學院和工商管理學院；二是綜合性大學，主要開設學士、碩士、博士三級學位體系，并提供理工農醫文等廣泛學科門類的教育；三是高等藝術學院，這類高校強調藝術的操作與實踐，不同于綜合性大學的藝術教育。法國高校分類體系充分體現了縱向分化的特點。后者主張高校自主定位以及市場決定高校地位，各個高校通過在市場上競爭有利條件以提升組織地位。在這種模式下，高校分類堅持需求決定論原則，倡導高校自主選擇類型、自由競爭地位，以橫向分類為特征。美國卡內基高校分類法最具代表性。根據美國的高等教育哲學，現代高等教育植根于高深知識（或高深學問），因此知識是高校分類的基礎?？▋然咝７诸惙◤娬{根據知識生產的廣度和深度，將美國高等教育機構分為五大類，即博士授予大學（包括研究型大學Ⅰ型和Ⅱ型、博士授予大學Ⅰ型和Ⅱ型）、綜合大學和學院（包括綜合大學和學院Ⅰ型和Ⅱ型）、文理學院（包括文理學院Ⅰ型和Ⅱ型）、兩年制院校（社區學院）、專業學院和其他單科院校（主要指醫、法、工、商、音樂、藝術和師范等院校）。其中，知識生產的廣度用學科專業的覆蓋面來衡量，有綜合性高校和單科性高校之分；知識生產的深度用教育層次來測量，有博士授予高校與非博士授予高校之分。美國高校分類體系體現了橫向分化的特點。

高校分類旨在建立高質量高等教育體系。從層次分析的角度看，高等教育體系具有層級性，有國家高等教育體系，也有省域高等教育體系。從國際經驗來看，以法國為代表的中央集權國家主張以國家為單位建構高等教育體系，在這些國家，有中央高校和地方高校之分，其高等教育治理以有序性為價值取向，以高?？v向分化為特征；以美國為代表的地方分權國家強調以省域為單位建構高等教育體系，在這些國家，只有州立大學，沒有國立大學，其高等教育治理以多樣性為價值取向，以高校橫向分化為特征。中國傳統上傾向于以國家為單位建構高質量高等教育體系，強調在國家層面制定作為評估依據、反映國家需求、體現發展階段的高校分類標準，以實現分類評價、分類發展的目的。隨著中國逐步實施“中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主”的高等教育管理新體制，以省域為單位建構高質量高等教育體系正成為一個嶄新課題。在這種背景下，建立區域高校分類體系提上日程。

二、中國高校分類的歷史演進

歷史是邏輯的基礎，歷史從哪里開始，邏輯就從哪里開始。20世紀50年代，在“以蘇為師”的旗幟下，中國高等教育進行了大規模的“院系調整”，建立起一套蘇式的行業高等教育體系。在這個體系下，所有的高校均是同質的，沒有本質區別，只有中央高校和地方高校之分，呈現出所謂的“同型不同層”現象，這是中國高校分類演進的初始稟賦。改革開放以來，中國高校分類政策經歷了三個發展階段：計劃經濟時代的縱向分層（1978—1991年）、市場經濟時代的同質化（1992—2011年）、新時代的橫向分化與多樣性（2012年至今）。

（一）計劃經濟時代：科層式治理與高校分層

伯頓·克拉克（Burton Clark）認為，在高等教育系統層面的治理中，有三種主要的力量：國家、市場和學術。其中，當國家力量在協調高等教育系統中發揮主導作用時，就是科層式治理；當市場力量在協調高等教育系統中發揮主導作用時，就是市場式治理；當學術力量在協調高等教育系統中發揮主導作用時，便是學術自治模式。隨著現代高等教育從社會的邊緣走向社會的中心，學術自治模式在高等教育治理中日漸式微，計劃和市場成為主要的治理手段。在計劃經濟時代，中國高等教育實行科層式治理?？茖邮街卫淼耐怀鎏攸c是遵循行政邏輯，依靠層級化、勞動分工、專業化、正式規范等方式協調高等教育系統。

在科層式治理模式下，中國高校分類政策集中體現為高校設置標準。在20世紀70年代末的“撥亂反正”中，政府恢復了“建國17年”的高校分類政策，即高校分層發展、分層服務。在國務院轉發教育部《關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》（1982）中，將重點高校分為面向全國和面向地區兩類，從而將“文革”期間撤銷或者下放地方的重點高校重新劃歸中央部門，恢復了部屬高校和地方高校的分層分類體系。隨著改革開放的深入，中國高校分類的維度逐步豐富?！吨腥A人民共和國學位條例》（1980）開啟了教育層次的分類維度。與學位分為學士、碩士、博士三級相對應，中國高校按照教育層次分為非授予學士學位的高校、授予學士學位的高校、授予碩士學位的高校、授予博士學位的高校四類?！吨泄仓醒腙P于教育體制改革的決定》（1985）奠定了計劃經濟時代高校分層的基本框架。一是為了調動各級政府辦學的積極性，實行中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、中心城市三級辦學的體制，形成中央高校、省屬高校、市屬高校分類體系；二是為了改變高等教育科類比例不合理的狀況，加快財經、政法、管理等薄弱系科和專業的發展，鼓勵高校發展新興、邊緣學科，強化學科專業的綜合化趨勢。三是為了改變?？?、本科比例不合理的狀況，實行加快?？聘咝０l展、穩定本科高校數量的政策，形成了本科高校、高等?？聘咝５姆謱痈窬?。四是為了發揮高校學科門類齊全、人才集聚的優勢，為國家科學技術發展做出貢獻，有計劃地建設一批重點學科，產生了“既是教育中心，又是科學研究中心”的重點大學類型。影響所及，《普通高校設置暫行條例》（1986）正式將中國高校分為全日制大學、獨立設置的學院、高等專業學校、高等職業學校，并為不同類型的高校設立不同的設置標準。這一分類體系左右后來的改革創新，“大學、學院、高職高?！背蔀檎O計高等教育體系的基本認識框架。

應該說，高校分層分類與計劃經濟是基本適應的。計劃經濟時代的“條塊分割”格局需要高校實施分層培養，以高層次人才支撐國家戰略，以低層次人才服務地方發展。然而，以分層為特點的高校分類帶有強烈的價值導向，分類本身就具有評價功能和資源配置功能，成為一個隱性的大學排行榜。其結果是引導高校攀高就虛、盲目升格，“?？粕癖究?、學院升格大學”成為中國高等教育的頑瘴痼疾。應該說，這是中國高等教育體系“千校一面”、同質化嚴重的結構性因素。

（二）市場經濟時代：市場式治理與高校趨同

1992年，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制。中國高等教育治理發生了戰略性轉型，開始由科層式治理轉向市場式治理。所謂市場式治理，就是遵循市場邏輯，讓市場在高等教育資源配置中發揮決定性作用。與科層式治理主張權力集中化不同，市場式治理強調權力的非中心化。強迫性的權力在市場領域了無痕跡，人們通過自愿的相互交換達到彼此的目的。

如果說，科層式治理強化了高校的他組織性，那么市場式治理培育了高校的自組織性。高校由他組織走向自組織是市場式治理的突出特點。中共中央、國務院聯合發布的《中國教育改革和發展綱要》（1993）充分體現了這一點。一是建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。文件明確提出：“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體?！边@是中央文件第一次確立高校的法人地位。作為獨立法律人格的主體，一方面，高?？梢宰灾鹘M織實施教學、科研工作及相應的人、財、物配置；另一方面，高校要善于行使自己的權力，承擔應負的責任，建立起主動適應經濟建設和社會發展需要的自我發展、自我約束的運行機制。二是制訂高校分類標準、引導不同類型不同層次高校辦出各自特色。文件提出，要“制訂高等學校分類標準和相應的政策措施，使各種類型的學校合理分工，在各自的層次上辦出特色”。文件特別強調，要重點發展?？平逃?、擴大研究生的培養數量。其中，最值得關注的是提出“211工程”建設，如其所言，“要集中中央和地方等方面的力量辦好100所左右的重點大學和一批重點學科、專業，爭取有若干所高等學校在21世紀初接近或達到國際一流大學的學術水平”。這既是重點高?！皟蓚€中心”思想的拓展，又為中國研究型大學的興起提供了政策依據，豐富了中國高校類型。自此，研究型大學、本科高校、?？茖W校成為中國高校的三種基本類型。三是抓大放小，逐步實行中央和地方兩級管理、以省級政府為主的體制。文件提出：“中央直接管理一部分關系國家經濟、社會發展全局并在高等教育中起示范作用的骨干學校和少數行業性強、地方不便管理的學校?！逼渌袠I部門所屬學校逐步下放地方，改變高校條塊分割、“小而全”的狀況，逐步擴大省級政府的教育決策權和統籌權。這是高?？v向分層的延續。

《中國教育改革和發展綱要》所確立的市場經濟時代的高校分類思想為《中華人民共和國高等教育法》（1999）所確認?！案叩冉逃ā钡?1條和第30條重申了高校是面向社會自主辦學的法人。其中，第11條提出：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理?！钡?0條提出：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任?！睘槁鋵嵏咝！白灾鞫ㄎ?、自由競爭”的法人地位，“高等教育法”第32條至第38條具體規定了高校具有招生、學科專業設置、教學、科研、社會服務、國際交流、內部管理、經費使用等方面的辦學自主權，同時又為高校辦學自主權設置了約束性條款。第44條規定高校必須建立內部質量保障制度，并接受政府和社會第三方機構實施的社會問責。

隨著社會轉型的持續深入，需求決定論成為中國高等教育發展的主要驅動力。在這種背景下，各種新型的高等教育機構不斷涌現，地方新建本科高校、民辦高校、獨立學院、新高職、異地辦學機構、中外合作辦學機構等在世紀之交大量出現。為了保障中國高等教育的有序發展，國家開始對不同類型和層次的高校分別建立設置標準和質量標準，開展分類評價。2000年，《高等職業學校設置標準（暫行）》頒布，規定了高等職業學校的設置標準。2002年，《中華人民共和國民辦教育促進法》頒布，規定了民辦高校的設置標準。2004年，教育部印發了《普通高等學?；巨k學條件指標（試行）》，規定了本科、?？疲ǜ呗殻┗巨k學指標，為辦學的動態監測提供依據。2008年，教育部發布《獨立學院設置和管理辦法》，統一獨立學院與公辦學院的設置標準?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》（2010，以下簡稱《綱要》）對市場經濟時代的高校分類政策進行了系統集成，明確提出國家對不同類型和層次的高校實施分類管理的思想。具體來說，一是促進高校辦出特色?！毒V要》明確提出，要“建立高校分類體系，實行分類管理。發揮政策指導和資源配置的作用，引導高校合理定位，克服同質化傾向，形成各自的辦學理念和風格，在不同層次、不同領域辦出特色，爭創一流”。二是引入競爭機制?！毒V要》提出，以重點學科建設為基礎，繼續實施“985工程”和“211工程”。重點建設要改進管理模式，引入競爭機制，實行績效評估，進行動態管理，以市場機制推動一流大學和一流學科建設。三是落實和擴大學校辦學自主權?！毒V要》規定，政府要依法保障學校充分行使辦學自主權，“高等學校按照國家法律法規和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主設置和調整學科、專業，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構，自主確定內部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學校財產和經費”。

市場式治理順應了中國經濟由行業經濟向區域經濟轉型的新形勢，是市場經濟時代的必然選擇。這種高等教育治理模式強調高校自我定位、自由競爭，反映在高校分類上就是高校各自為政和攀高就虛。在重點建設政策的引領下，在排名機構的推動下，“一流大學”的標準被逐步建構出來。具體說來，一是通過重點學科建設，科學研究被引入高校并實現體制化，產生研究型大學。在研究型、研究教學型、教學研究型、教學型的大學分類序列中，以研究型大學為尊。二是通過重點大學建設，學科單一的行業高校被合并或劃轉教育部，產生綜合性大學。在綜合性、多科性、單科性的大學分類序列中，以綜合性大學為王。在市場模式下，高校利用辦學自主權盲目模仿“211”“985”等重點高校，不顧自身條件追逐綜合性、研究型大學定位，導致高校的模仿性趨同。由此可見，市場式治理非但沒能解決科層式治理的高校趨同，反而使高校同質化更加嚴重，呈現出“市場失靈”。

（三）新時代：網絡式治理與分類發展

科層式治理和市場式治理均沒能化解高校同質化問題，前者導致強制性同構，后者誘發模仿性同構。高校分類呼喚新的治理理論，網絡式治理應運而生。所謂網絡式治理，就是強調參與和多元共治，即整合科層式治理和市場式治理兩種模式，發揮政府、市場在資源配置中的作用，形成“有為政府、有效市場”的治理格局。網絡式治理體現了守正創新、系統觀念和問題導向的世界觀和方法論。守正創新要求積極吸收科層式治理和市場式治理中的有益元素，系統思維要求對高校分類進行前瞻性思考、全局性謀劃和整體性推進，問題導向要求以分類評價促特色發展。

在網絡式治理下，高校分類的總體發展趨勢是“政府定類、高校選型”。進入新時代以來，政府深入推進高校分類發展戰略，先后啟動了幾個專項行動計劃，初步建構出中國高校的三大類型。一是啟動“雙一流”建設計劃，建設高水平研究型大學；二是啟動地方高校向應用型轉變計劃，建設高水平應用型大學；三是啟動高職院?！半p高計劃”，建設高水平高職學校。在此基礎上，教育部在《教育部關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》（2017）中，明確提出以人才培養定位為基礎，建立高校分類體系。如其所言，“探索構建高等教育分類體系，將我國高等教育從總體上分為研究型、應用型和職業技能型三大類型”。其中，研究型高校主要以培養學術研究的創新型人才為主，應用型高校主要從事服務經濟社會發展的本科以上層次應用型人才培養，職業技能型高校主要從事生產管理服務一線的?？茖哟渭寄苄腿瞬排囵B。

在這個框架下，各省、自治區、直轄市紛紛推出各自的區域高校分類體系。上海市的“十二宮格”分類體系最具代表性。上海市根據高校人才培養主體功能和主干學科專業集聚度，將本區高校分為“學術研究、應用研究、應用技術和應用技能”四種類型以及“綜合性、多科性、特色性”三個類別，交叉組合形成“十二宮格”分類體系。其他各省級行政區的高校分類體系與此大同小異，基本上以“研究型、應用型、職業技能型”三大高校類型為基本框架。在政府確立三大高校類型的基礎上，充分發揮市場式治理的作用，賦予高校自主定位、自由選型的權利。這種思想充分體現在教育部教育質量評估中心本科評估方案的設計中。

教育部新一輪本科教育教學審核性評估探索分類評價，根據高校辦學定位、服務面向、發展實際，提供“兩類四種”套餐，供高校自主選擇。第一類是以世界一流為辦學目標、具有一流師資隊伍和育人平臺、培養一流拔尖創新人才、服務國家重大戰略需求的普通本科院校，即“雙一流”建設高校。第二類是非“雙一流”建設的本科高校，又分為三種類型：一是已參加上一輪審核評估、以學術人才培養為主要方向的普通本科高校，二是已參加上一輪審核評估、以應用型人才培養為主要方向的普通本科高校，三是已通過合格評估五年以上、首次參加審核評估、本科辦學歷史短的應用型普通本科高校。在這個分類框架中，大類是政府確定的，高校只能在大類之下選型，即選學術型還是應用型。

網絡式治理所倡導的“有為政府、有效市場”格局基本上符合新時代中國式現代化的實際，為建構中國特色高校分類體系提供了堅實基礎?！罢?、高校選型”的高校分類體系強調高校要準確定位，突出特色，面向經濟社會發展對人才類型和層次的需求，綜合辦學歷史、基礎條件和學科專業優勢，注重內涵發展和特色發展。應該說，新的分類體系既能夠部分化解身份固化的分層分類弊端，又能夠破解高校惡性競爭帶來的“千校一面”與同質化。然而，“政府定類、高校選型”分類體系畢竟是服務于政府分類管理和分類指導的，其總體基調是縱向分化，依然沒能徹底解決中國高校分類的同質化問題。隨著高等教育普及化，高校分類必須由服務政府管理的分類向服務高校發展的分類轉變、由靜態的規范性分類向動態的描述性分類轉變、由縱向分層向橫向分化轉變。

三、中國高校分類邏輯及其改進 

中國高校分類的同質化傾向植根管理主義范式。管理主義范式將高等教育系統視為可規劃、可管理的簡單系統。作為資源配置的重要手段，高校分類旨在實現政府對高校的單向控制。建立在這種范式基礎上的高校分類存在行政主導、規范性過強、維度單一等特點。

第一，行政主導。中國高校分類是管理主義傾向的分類，分類由政府主導，旨在滿足國家發展需求。從20世紀80年代的重點高校的“兩個中心建設”到20世紀90年代的“211工程”建設，從世紀之交的“985工程”建設到2017年實施的“雙一流”建設，“樹標桿、立典型、促分層”是其一以貫之的邏輯。分層分類與資源配置的國家中心模式相互建構。所謂資源配置的國家中心模式，就是大學的辦學資源控制在政府及其官員的手中。國家通過資源流動，將高校塑造成三六九等，層級越高的高校獲得的聲望與資源越多。經費恰到好處地流動，變革就恰到好處地發生。高校面向政府辦學是高校趨同的根本原因。

第二，規范性分類。中國高校分類是一種價值導向的分類，分類本身就具有評價功能，成為隱形大學排行榜。不管是中央高校與地方高校的劃分，還是大學、學院、高職高專的分層分類；不管是研究型大學與應用型大學的劃分，還是綜合性大學與特色性大學的分類，其價值導向色彩十分濃厚。規范性分類與行政主導具有內在一致性。行政主導就是確立單一價值觀為主流價值觀，要求其他利益相關者接受。事實上，社會本是價值多元的，高校分類必然涉及如下問題：哪種價值觀將會在分類中占據主導地位，以及如何協調價值分歧等問題?？梢?，每個高校分類都是一個政治行為。在市場式治理模式下，高校自主與市場選擇相結合，綜合性、研究型成為高校的辦學導向，從而加劇了高校同質化。

第三，單向度分類。高等教育系統是一個多元多維的復雜系統，為了實現高等教育發展的有序性，人們通過片面地強調高校的某一點、忽視其他特點實現高等教育系統的簡單化。在這種思想的指引下，中國高校分類強調以人才培養定位為基礎。高校分類的人才培養定位基于中國科教分離的傳統，強調高校的主要職能是人才培養，忽視了現代高校兼具人才培養和知識生產雙重職能。事實上，將高校分為研究型與應用型極具誤導性，因為所有的高校既培養研究型人才也培養學術型人才，這種分類導致高校定位不清、分類不準。

為了實現“以分類促特色”的目標，中國高校分類邏輯需要進行戰略性轉化，要由管理主義范式向多元共治范式轉換。具體地說，一是推進用戶導向的分類。普及化時代的高校分類要淡化管理主義，強化治理主義。治理主義的高校分類強調參與和多元共治，強調所有的利益相關者的主張、關切、價值觀都能得到公平的展示，強調將分類和評價的權力讓給用戶，實現“誰使用、誰分類、誰評價”的網絡式治理。二是倡導描述性分類。描述性分類強調分類是對現實世界的客觀描述，是認識客觀世界的一種方式。規范性分類雖然具有高穩定性的優點，但是開放性、動態性較差，當事物發展變化了，分類就名不副實；描述性分類的優點是具有較好的動態性和開放性，事變則類變，能很好適應高等教育發展的階段特點。此外，描述性分類不帶價值判斷，分類可以成為高校評價的基礎，但分類本身不具有評價功能。三是實施多元多維分類。高校分類要樹立復雜系統觀念，以高校主體功能為基礎，進行多元多維的高?！爱嬒瘛?，并將分類權、評價權賦予所有利益相關者?，F代大學植根于高深學問，完全意義上的大學是教學與科研相統一的大學。因此，高校分類要基于高等教育本質的認識，既要兼顧人才培養和知識生產，還要兼顧社會需要和個人需要。高校分類的維度不是單一的，而是多元多維。

（來源 | 《北京大學教育評論》2023年第21卷第2期 總第82期）